Corrigé — Attaché territorial 2022 : note sur le rôle des intercommunalités dans le logement

Proposition de corrigé — non officielle. Concours externe d’attaché territorial, spécialité urbanisme et développement des territoires, session 2022. Cette note répond à la commande d’Admiagglo exclusivement à partir des douze documents du sujet officiel. Retrouver les annales d’attaché territorial.

Note proposée

À l’attention de la directrice de l’urbanisme et de l’habitat
Objet : le rôle des intercommunalités dans la politique du logement

Admiagglo réunit quatorze communes et 160 000 habitants. Le déséquilibre de l’habitat entre la ville-centre et les secteurs périurbains et ruraux montre qu’une politique limitée à chaque commune ne suffit pas à organiser l’offre à l’échelle du bassin de vie. Le prochain programme local de l’habitat (PLH) est l’instrument central de cette action intercommunale. Son efficacité dépend toutefois de sa traduction dans les choix fonciers, l’amélioration des logements existants et les attributions de logements sociaux. L’agglomération dispose d’un rôle de planification et d’animation ; elle doit l’exercer avec les communes, l’État, les bailleurs et les autres acteurs du logement, dont les décisions restent déterminantes.

Le PLH donne à l’intercommunalité une vision d’ensemble

La compétence habitat associe plusieurs fonctions. Le dossier rappelle que les communautés d’agglomération exercent la compétence d’équilibre social de l’habitat. Elle comprend notamment l’élaboration du PLH, la politique du logement d’intérêt communautaire, les actions et aides au logement social et celles destinées aux personnes défavorisées. Selon les compétences effectivement transférées et les conventions conclues, l’agglomération peut aussi agir sur le foncier, participer aux organismes de logement et demander à l’État une délégation des aides à la pierre. Cette diversité ne signifie pas que l’EPCI se substitue à tous les partenaires. L’État conserve un rôle dans le droit au logement et le financement, les organismes HLM construisent et attribuent leurs logements, tandis que les communes gardent certaines possibilités d’intervention, notamment pour garantir des emprunts ou soutenir des opérations de logement social.

Le PLH fixe un cap de six ans pour l’ensemble des communes. Dans la version de l’article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitation jointe au dossier, il doit répondre aux besoins en logements et en hébergement, favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale, améliorer la performance énergétique et l’accessibilité. Il prend en compte l’évolution démographique et économique, les transports, les équipements, la lutte contre l’étalement urbain et les documents d’aménagement. Son diagnostic porte sur les marchés, les différents segments du parc public et privé, l’hébergement, le foncier, l’habitat indigne et les copropriétés dégradées. Le programme d’actions est détaillé par commune et, le cas échéant, par secteur géographique. Il indique les objectifs d’offre nouvelle, la typologie des logements, les actions sur le parc existant, les publics à besoins particuliers et les moyens fonciers. Ce contenu permet à Admiagglo de traiter ensemble les besoins de la ville-centre et ceux des autres communes, sans supposer qu’ils sont identiques.

Le PLH n’est pas une simple addition de projets municipaux. Les exemples du Grand Chalon et du Grand Avignon montrent l’intérêt d’un diagnostic partagé, d’orientations territorialisées et de fiches d’action précisant moyens, partenaires, calendrier et indicateurs. Le Grand Avignon illustre aussi un risque : un taux intercommunal de logements sociaux peut masquer une forte concentration dans la ville-centre. Son ancien diagnostic cartographie les écarts communaux et compare les demandes aux attributions ; ses chiffres ne décrivent pas Admiagglo. Pour cette dernière, le diagnostic devra donc être établi à l’échelle des quatorze communes et des quartiers, puis confronté à l’accès aux transports, aux emplois et aux services. La cohérence du PLH avec le SCoT et les documents locaux d’urbanisme est essentielle pour que les objectifs de production trouvent des terrains et des règles compatibles.

Le suivi rend la programmation crédible. Le dossier prévoit un observatoire de l’habitat et du foncier, chargé notamment de repérer les friches, logements vacants, possibilités de densification et surfaces mobilisables dans les espaces déjà urbanisés. L’EPCI délibère chaque année sur l’exécution du PLH et compare, commune par commune, objectifs et réalisations ; un bilan est également transmis au terme de trois ans puis de la période de six ans. Pour Admiagglo, cette observation devra distinguer construction neuve, réhabilitation, niveaux de loyers, demande sociale, vacance et consommation foncière. Elle permettra d’adapter le programme si la production prévue ne répond pas aux besoins constatés.

Transformer la stratégie en logements accessibles et mieux répartis

La maîtrise du foncier conditionne une part de la production. L’exemple de Saint-Nazaire montre qu’une hausse rapide des prix peut éloigner les ménages du centre même lorsqu’une politique de logement social existe. La collectivité y combine acquisitions foncières, production maîtrisée, servitudes de mixité dans le document d’urbanisme et travail avec les promoteurs. L’article sur le foncier décrit le rôle possible d’un établissement public foncier pour acheter et porter des terrains sur une durée longue. Il souligne aussi la nécessité de mobiliser friches, locaux vacants, surélévation et renouvellement urbain avant d’étendre l’urbanisation. Admiagglo devra apprécier ces outils selon son propre marché : les territoires tendus ont besoin de logements abordables supplémentaires, tandis que des communes moins tendues peuvent avoir surtout besoin de réhabiliter leur centre et de réduire la vacance. Une programmation uniforme aggraverait les déséquilibres qu’elle cherche à corriger.

Le PLH doit articuler construction et amélioration du parc existant. Le Grand Chalon associe offre locative sociale, petites typologies, accession abordable dans l’ancien, requalification des copropriétés, lutte contre la vacance et précarité énergétique. Il prévoit aussi des réponses pour les jeunes, les personnes âgées, celles en situation de handicap et les ménages qui ont besoin d’un accompagnement social. Ces exemples montrent que l’action intercommunale ne se résume ni au nombre de logements neufs ni au seul parc HLM. L’entretien de l’offre existante et l’adaptation des logements aux parcours de vie peuvent augmenter l’accès effectif au logement tout en limitant l’étalement urbain.

La répartition du logement social relève d’un partenariat exigeant. Les obligations de la loi SRU, telles que décrites dans le dossier de 2022, s’appliquent aux communes concernées et la loi 3DS a rendu permanents les objectifs de part de logements sociaux en aménageant certaines trajectoires de rattrapage. L’intercommunalité peut rechercher une répartition plus équilibrée de la production, mais elle ne peut ignorer les obligations propres à chaque commune. Les logements financés en PLAI, PLUS ou PLS ne s’adressent pas aux mêmes ménages : la composition de chaque programme influe sur les personnes qui pourront réellement s’y loger. De même, répartir les logements sans tenir compte de la desserte et des services peut éloigner les ménages modestes de leurs emplois ou de leur accompagnement. Le diagnostic du PLH doit donc croiser type de logement, localisation et besoins sociaux.

Les attributions constituent l’autre volet de cet équilibre. La conférence intercommunale du logement définit, avec le préfet, les orientations de peuplement. La convention intercommunale d’attribution les traduit en engagements territorialisés des bailleurs et réservataires, notamment pour les ménages à faibles revenus, les publics prioritaires et les relogements liés au renouvellement urbain. Le plan partenarial de gestion de la demande organise l’enregistrement, l’information et le partage des données. La fiche de la DREAL souligne que la convention doit être adaptée aux capacités d’accueil de chaque secteur et évaluée annuellement. L’étude sur six intercommunalités montre néanmoins que ces outils peuvent rester formels si les élus, bailleurs et services n’en partagent pas les objectifs. À l’inverse, une procédure trop complexe peut décourager les partenaires. L’agglomération doit donc assurer un portage politique visible, associer les communes à la connaissance des demandeurs et définir des engagements contrôlables avec les organismes HLM.

La politique du logement combine enfin deux temporalités. Le droit au logement appelle des réponses aux situations urgentes et un accompagnement individuel ; la production, le renouvellement du parc et la maîtrise foncière demandent plusieurs années. Le dossier rappelle que la mixité sociale et l’accueil des ménages les plus fragiles peuvent paraître contradictoires à l’échelle d’une attribution, alors qu’une stratégie de territoire peut les organiser conjointement. Pour Admiagglo, le prochain PLH doit relier ces objectifs, puis les traduire dans des engagements fonciers, financiers et partenariaux suivis chaque année. C’est ainsi que l’intercommunalité pourra réduire les écarts entre ses communes sans perdre de vue les besoins concrets des ménages.