Corrigé directeur de police municipale 2018 : droit public et pénal

Proposition de corrigé — non officielle. Examen professionnel par promotion interne, session 2018. Les quinze questions sont traitées selon le droit de la session.

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Le cadre de la session 2018

Le questionnaire relève de l’examen professionnel de directeur de police municipale par promotion interne. Les réponses utilisent le droit applicable en 2018 : le Code de la justice pénale des mineurs entré en vigueur en 2021, le délai de recours européen réduit en 2022 et les changements ultérieurs du contentieux du stationnement ne sont pas transposés à cette session.

1. Usage des armes et irresponsabilité pénale

Il n’existe pas d’immunité générale du policier. L’article 122-4 du Code pénal couvre l’acte prescrit ou autorisé par la loi ou le règlement, et l’ordre d’une autorité légitime sauf acte manifestement illégal. La légitime défense, article 122-5, suppose une atteinte injustifiée, une riposte concomitante, nécessaire et proportionnée. Défendre un bien ne permet pas de commettre volontairement un homicide.

Depuis 2017, l’article L. 435-1 du CSI encadre l’usage des armes par les policiers nationaux et gendarmes en fonction, identifiables par leur uniforme ou des insignes extérieurs apparents. Il exige toujours l’absolue nécessité et la stricte proportionnalité. Les cinq cas sont les suivants :

1. Atteintes à la vie ou à l’intégrité physique des agents ou d’autrui, ou menace de telles atteintes par des personnes armées.
2. Impossibilité de défendre autrement les lieux occupés ou les personnes confiées aux agents, après deux sommations à haute voix.
3. Impossibilité de faire arrêter autrement une personne échappant à la garde ou aux investigations, immédiatement après deux sommations à haute voix, si elle est susceptible de porter atteinte à la vie ou à l’intégrité physique pendant sa fuite.
4. Impossibilité d’immobiliser autrement un véhicule ou un autre moyen de transport dont le conducteur refuse l’arrêt, si ses occupants sont susceptibles de telles atteintes pendant la fuite. Un refus d’obtempérer isolé ne suffit donc pas.
5. Prévention exclusive d’une réitération rapprochée de meurtres ou tentatives venant d’être commis, lorsque les informations disponibles donnent des raisons réelles et objectives de la tenir pour probable.

Pour la police municipale, l’article L. 511-5-1 ne renvoie qu’au premier alinéa et au 1° de L. 435-1, pour les agents légalement autorisés à porter une arme : les cinq cas de la police nationale ne lui sont pas globalement ouverts. Le juge examine les circonstances réelles ; une autorisation de port ne vaut pas autorisation de tirer. Les autres causes générales, comme l’état de nécessité, restent soumises à leurs conditions propres.

2. Le délit de mise en danger

L’article 223-1 sanctionne l’exposition directe d’autrui à un risque immédiat de mort ou de blessures pouvant entraîner mutilation ou infirmité permanente, par une violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement. Il faut identifier cette obligation précise, la violation volontaire et le lien avec le danger immédiat.

Le dommage n’a pas besoin de se produire : c’est l’exposition au risque qui est punie. Une simple imprudence, un danger hypothétique ou la violation d’une règle générale de comportement ne suffisent pas à eux seuls. L’auteur doit avoir délibérément méconnu l’obligation, sans qu’il soit nécessaire qu’il ait voulu la mort ou les blessures. Le délit est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende ; les éventuelles infractions de dommage obéissent à leurs propres qualifications.

3. Minorité et responsabilité pénale

En 2018, l’article 122-8 retient la responsabilité des mineurs capables de discernement, dans le cadre de l’ordonnance du 2 février 1945. La minorité n’efface donc pas automatiquement toute responsabilité : il faut apprécier la capacité à comprendre et vouloir l’acte. Elle commande cependant une justice spécialisée et une réponse privilégiant l’éducation.

Les mesures éducatives ne se confondent pas avec les peines. Les mineurs de moins de treize ans ne peuvent recevoir une peine, même si des réponses éducatives ou les sanctions éducatives légalement prévues sont possibles selon l’âge. À partir de treize ans, des peines peuvent être prononcées dans les conditions de l’ordonnance, avec atténuation liée à l’âge, notamment une réduction du maximum des peines privatives de liberté. Pour certains mineurs de plus de seize ans, l’atténuation peut être écartée par décision spécialement motivée dans son cadre légal. La présomption de non-discernement introduite ultérieurement ne constitue pas la règle de cette session.

4. Concours réel d’infractions

Il y a concours lorsque plusieurs infractions sont commises avant une condamnation définitive pour l’une d’elles ; il se distingue de la récidive. Dans une même procédure, les peines encourues peuvent être prononcées, mais les peines de même nature sont limitées au maximum légal le plus élevé, selon l’article 132-3.

En cas de procédures séparées, les peines s’exécutent cumulativement dans les limites prévues, avec possibilité de confusion totale ou partielle de peines de même nature. Les règles ne signifient donc ni addition mécanique de tous les maxima, ni absence de sanction des autres infractions. Les amendes contraventionnelles se cumulent entre elles et avec celles encourues pour crimes ou délits, conformément à l’article 132-7.

5. Auteur intellectuel ou moral

Celui qui organise ou provoque l’infraction sans exécuter tous ses éléments peut être complice par instigation, article 121-7 : don, promesse, menace, ordre, abus d’autorité ou de pouvoir, ou instructions pour commettre l’infraction. Il faut une participation intentionnelle et un fait principal punissable ; souhaiter abstraitement une infraction ne suffit pas.

Le complice est puni comme auteur, selon l’article 121-6, sans que sa peine doive être identique à celle effectivement prononcée contre l’exécutant. Des incriminations particulières peuvent aussi punir certaines provocations ou organisations. On distingue donc rôle matériel, qualification juridique et individualisation de la peine.

6. Lois de prescription dans le temps

L’article 112-2, 4° prévoit l’application immédiate des lois relatives à la prescription de l’action publique et des peines lorsque la prescription n’est pas acquise. Une loi nouvelle peut donc concerner des faits antérieurs et allonger un délai encore en cours. En revanche, elle ne fait pas renaître une action ou une peine déjà prescrite.

Il faut vérifier date des faits, point de départ, interruptions ou suspensions et dispositions transitoires. Ce régime ne se confond pas avec la non-rétroactivité de la loi pénale de fond plus sévère. Une comparaison abstraite des durées ne suffit pas sans calcul du délai effectivement applicable.

7. Grève dans les services publics

Le Préambule de 1946 reconnaît le droit de grève dans le cadre des lois qui le réglementent. Il se concilie avec la continuité du service public et la protection de l’ordre public. Dans l’arrêt Dehaene du 7 juillet 1950, le Conseil d’État admet l’encadrement nécessaire en l’absence de réglementation complète.

Selon les services, la loi impose un préavis, interdit certaines modalités ou organise des garanties de continuité. Certaines catégories sont privées du droit de grève ; il serait faux de l’interdire indistinctement à tous les agents publics. Les limitations, désignations ou réquisitions doivent relever de l’autorité compétente et rester nécessaires et proportionnées. Une simple gêne pour l’administration ne justifie pas une interdiction générale.

8. PFRLR

Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République sont réaffirmés par le Préambule de 1946 et ont valeur constitutionnelle. Leur reconnaissance suppose notamment un fondement dans une législation républicaine antérieure à 1946, un caractère fondamental et général, et une continuité suffisante ; toute disposition ancienne n’est pas un PFRLR.

La liberté d’association, reconnue par la décision du 16 juillet 1971, en est un exemple. L’indépendance de la juridiction administrative et la spécificité de la justice pénale des mineurs en sont d’autres. Le législateur doit respecter ces principes, sous le contrôle constitutionnel.

9. Membres du gouvernement

Selon l’article 68-1 de la Constitution, les membres du gouvernement répondent devant la Cour de justice de la République des crimes ou délits commis dans l’exercice de leurs fonctions. Les actes extérieurs à cet exercice relèvent des juridictions ordinaires. Cette responsabilité pénale se distingue de la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement et du statut du président de la République.

10. Ordre public local

La police municipale assure le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ; la tranquillité est notamment protégée contre bruits, troubles et rassemblements perturbateurs. Les mesures doivent répondre à un risque réel et rester adaptées, nécessaires et proportionnées.

La jurisprudence admet aussi, sous conditions, des considérations de moralité liées à des circonstances locales, comme dans Films Lutetia, 1959. Le respect de la dignité humaine, reconnu dans Morsang-sur-Orge, 1995, est une composante de l’ordre public qui ne dépend pas de circonstances locales particulières. Le maire ne dispose pas pour autant d’un pouvoir illimité d’imposer sa conception morale aux habitants.

11. Édifices cultuels

Dans le régime de séparation de 1905, le financement public du culte est en principe prohibé. Des édifices antérieurs peuvent toutefois appartenir aux communes et être affectés gratuitement au culte ; entretenir ou conserver ce patrimoine public ne se confond pas avec subventionner une activité religieuse.

L’article 19 de la loi de 1905, dans sa version de 2018, autorise aussi l’allocation de sommes pour réparer des édifices affectés au culte public appartenant à des associations cultuelles, classés ou non monuments historiques : ces sommes ne sont pas considérées comme des subventions prohibées. Cette exception porte sur les réparations, et ne constitue pas une autorisation générale de financer le culte ou toute construction nouvelle.

Il faut ainsi distinguer la conservation d’un édifice public et les réparations d’un édifice privé dans cette exception légale. Pour les autres avantages, baux ou projets culturels, on examine leur fondement propre, l’intérêt public et la neutralité. Les régimes locaux, notamment l’Alsace-Moselle, appellent un examen distinct.

12. Répondre à l’émiettement communal

L’intercommunalité permet de partager des compétences et équipements sans supprimer les communes. Les réformes renforcent la coopération et les périmètres : la loi NOTRe de 2015 relève notamment le seuil de population des EPCI à fiscalité propre à 15 000 habitants, avec adaptations prévues par la loi.

La commune nouvelle, instaurée par la loi du 16 décembre 2010 et facilitée en 2015, procède au contraire à une fusion de communes. Des communes déléguées peuvent préserver une proximité locale dans ce nouvel ensemble. Mutualisation, syndicat ou transfert de compétence ne sont donc pas synonymes de fusion. L’enjeu est de gagner en capacité d’action sans rendre la représentation et l’accès aux services illisibles.

13. Contestation d’un FPS

Depuis 2018, le forfait de post-stationnement est distinct d’une amende pénale. La contestation de l’avis passe en principe par un recours administratif préalable obligatoire, dans le mois suivant sa notification, auprès de l’autorité indiquée. Le silence pendant un mois vaut rejet.

Après rejet explicite ou implicite, le requérant peut saisir la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP) dans le délai d’un mois applicable. La contestation du titre exécutoire suit un parcours propre, sans ce même préalable. En 2018, la recevabilité du recours contentieux était soumise au paiement préalable prévu par les textes : sa suppression constitutionnelle en 2020 ne doit pas être anticipée. Les décisions de la CCSP peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant le Conseil d’État.

14. Juge administratif et libertés

Le juge administratif protège les libertés en contrôlant les actes de l’administration et leur proportionnalité, notamment en police. Le recours pour excès de pouvoir permet l’annulation d’un acte illégal ; les pouvoirs d’injonction et de réparation donnent des suites concrètes au contrôle.

L’urgence dispose de procédures propres. Le référé-suspension, article L. 521-1 du CJA, exige urgence et moyen créant un doute sérieux sur la légalité. Le référé-liberté, article L. 521-2, permet les mesures nécessaires face à une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, dans les conditions légales, avec intervention en principe sous quarante-huit heures.

Sa protection a des limites de compétence et de procédure. L’article 66 confie à l’autorité judiciaire la garde de la liberté individuelle dans son sens constitutionnel ; le juge administratif ne remplace ni le juge pénal ni le Conseil constitutionnel. Sa fonction de garant tient à des recours effectifs et à un contrôle concret, non à une compétence universelle sur tout litige de liberté.

15. Convention européenne des droits de l’homme

Adoptée en 1950 dans le cadre du Conseil de l’Europe, la Convention protège notamment la vie, l’interdiction de la torture, la liberté, le procès équitable, la vie privée, la liberté d’expression et de religion. Elle ne relève pas de l’Union européenne. Certains droits admettent des restrictions strictement encadrées ; l’interdiction des traitements contraires à l’article 3 ne se traite pas comme une simple balance d’intérêts.

La Cour européenne des droits de l’homme siège à Strasbourg. Un requérant doit satisfaire aux conditions de recevabilité, notamment épuiser les recours internes effectifs et agir, en 2018, dans les six mois de la décision interne définitive. Le délai de quatre mois n’entre en vigueur qu’en 2022.

Les arrêts constatant une violation obligent l’État à en tirer les conséquences, sous la surveillance du Comité des ministres. La Cour n’est pas une cour d’appel annulant automatiquement toute décision nationale ; ses constats peuvent nécessiter réparation et mesures individuelles ou générales.

Textes et décisions cités

Code pénal, irresponsabilité, version 2018, usage des armes par la police municipale, décret de 2015 sur la CCSP, Dehaene, Morsang-sur-Orge, création des communes nouvelles.