Corrigé inspecteur des finances publiques 2022 : le programme Logement d’abord

Cette proposition de correction non officielle traite l’ensemble du sujet de la session 2022, voie externe. Elle s’appuie sur les données et les documents fournis dans cette épreuve.

Le sujet officiel comporte 32 pages. Retrouvez les autres épreuves dans le catalogue du concours.

Note de synthèse — Le programme « Logement d’abord »

Objet : Leviers, premiers résultats et performance de la lutte contre le sans-abrisme.

Le plan « Logement d’abord » pour 2018–2022 veut substituer à un long parcours de la rue vers les centres puis le logement un accès rapide à un logement durable, accompagné selon les besoins de la personne. Cette orientation peut améliorer la situation des ménages et éviter des dépenses d’urgence. Les documents montrent des progrès réels dans les sorties vers le logement, mais aussi des cibles non atteintes et un hébergement d’urgence qui continue de croître. La performance annoncée doit donc être appréciée à la fois du point de vue des personnes, des résultats mesurés et des dépenses publiques complètes.

Les leviers : logements abordables, accompagnement et coordination

Le plan part d’une distinction essentielle. L’hébergement répond immédiatement et sans condition à une détresse, sans bail durable ; le logement donne un titre d’occupation et la possibilité de s’installer dans un « chez-soi ». Le programme ne supprime pas la mise à l’abri d’urgence, mais cherche à la recentrer sur cette fonction, en évitant que des personnes restent durablement à l’hôtel ou dans un centre. Il donne la priorité à l’orientation directe vers un logement ordinaire ou adapté et à un accompagnement social, sanitaire et juridique modulé selon la situation. L’expérience « Un chez-soi d’abord » concerne notamment des personnes à la rue souffrant de graves troubles psychiques et associe logement et suivi pluridisciplinaire (documents 2, 5 et 6, p. 9–10, 22–23 et 26).

L’offre abordable est le premier levier matériel. Les objectifs annoncés sont 40 000 logements très sociaux par an, 40 000 places nouvelles d’intermédiation locative et 10 000 places en pensions de famille sur cinq ans. Dans l’intermédiation locative, une association ou un organisme loue un logement privé et le sous-loue à tarif social à une personne défavorisée. Les pensions de famille proposent un logement assorti d’une présence et d’un accompagnement. Le dossier envisage aussi la remise sur le marché de logements vacants ou dégradés et la transformation de structures d’hébergement. L’Agence nationale de l’habitat et les collectivités peuvent aider à mobiliser les bailleurs privés ; l’attribution de logements sociaux aux personnes hébergées doit être accélérée (documents 1, 2 et 5, p. 7–9 et 22–23).

Le plan mobilise également les acteurs. Les services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) doivent mieux connaître les besoins et orienter les personnes vers les solutions disponibles ; la Dihal coordonne le plan avec les autres administrations. Les territoires de mise en œuvre accélérée associent État, collectivités, bailleurs, associations et professionnels de santé autour d’objectifs locaux. Après les 23 premiers territoires, un second groupe de 23 est sélectionné en 2021. Des équipes mobiles, des plateformes de suivi, la prévention des expulsions et un meilleur accompagnement à la sortie des institutions visent à éviter le retour à la rue. L’« acte II » et le service public de la rue au logement veulent réunir la gouvernance, les informations et les objectifs de cette chaîne qui restait dispersée (documents 2, 4 et 5, p. 9–11, 14–21 et 23–24).

Ces ambitions demandent des moyens. Le projet de loi de finances pour 2021 portait les crédits de paiement du programme concerné à 2,2 milliards d’euros, soit 10,5 % de plus que la loi de finances initiale pour 2020. Les crédits prévus pour pensions de famille et intermédiation locative augmentaient d’environ 22 % chacun. L’acte II mobilisait en outre 60 millions d’euros supplémentaires à partir de 2020. Ces montants sont des crédits demandés ou annoncés dans les documents, pas tous des dépenses réalisées ; ils servent aussi l’urgence et ne constituent pas un budget exclusivement consacré aux logements nouveaux (documents 1 et 4, p. 5–8 et 14–16).

Des sorties vers le logement plus nombreuses, mais une transformation inachevée

Les premières données témoignent d’une progression. La Cour des comptes situe le flux annuel d’accès au logement des personnes sans domicile, réfugiés compris, autour de 80 000 personnes après deux années de plan, environ un tiers de plus qu’en 2017. Le dossier gouvernemental de janvier 2021 affiche 235 000 personnes logées depuis le lancement du plan. Ces chiffres correspondent à des périodes et périmètres distincts ; le cumul ne doit pas être ajouté au flux annuel. L’extension territoriale, les ouvertures en intermédiation locative et les personnes accompagnées par « Un chez-soi d’abord » montrent que la stratégie peut produire des effets concrets (documents 1, 3, 4 et 6, p. 7–8, 12–14, 16–18 et 27).

La Cour rappelle aussi l’intérêt possible d’une politique plus efficace à moindre coût total. L’évaluation de l’expérimentation « Un chez-soi d’abord » trouve 16 000 euros de coût annuel évité par bénéficiaire, notamment dans les soins, l’hébergement ou la justice. La Cour estime que, dans un scénario où l’accès au logement aurait progressé continûment depuis 2012 à un rythme comparable à 2019, l’économie cumulée aurait pu dépasser 20 milliards d’euros. Ce dernier montant est contrefactuel : il ne représente pas une économie effectivement inscrite dans les comptes publics du plan 2018–2022. De même, l’économie observée dans un dispositif ciblé ne peut être appliquée à tous les ménages sans tenir compte de leurs besoins différents (documents 3 et 6, p. 12–13 et 25–26).

Les résultats restent éloignés des objectifs sur plusieurs points. Entre 2017 et 2019, 3 638 places en pensions de famille avaient été créées, face à une cible de 10 000 sur cinq ans. L’intermédiation locative progressait, avec 6 107 places en 2018 et 8 253 en 2019, mais le rapport parlementaire jugeait la cible quinquennale de 40 000 incertaine. La Cour estime les productions de logements très sociaux et adaptés insuffisantes, particulièrement dans les zones tendues où même certains loyers « très sociaux » dépassent les capacités des ménages. Elle relève qu’environ 40 % des actions du plan étaient peu ou pas mises en œuvre à mi-parcours. Ces constats montrent un changement de pratiques encore partiel, malgré une dynamique plus rapide dans les territoires accélérés (documents 1 et 6, p. 7–8 et 27–28).

Surtout, le nombre de personnes sans domicile et la demande de mise à l’abri ne reculent pas clairement. La Cour recense 260 000 places d’hébergement fin 2019 et plus de 4 milliards d’euros de dépenses publiques d’urgence en 2019 dans le périmètre qu’elle examine. Le rapport parlementaire indique que les capacités d’hébergement d’urgence ont doublé en six ans ; le projet 2021 pérennise 14 000 places temporaires ouvertes avant et pendant la crise sanitaire, et les crédits d’urgence augmentent. La crise, les loyers élevés, le manque de logements adaptés et la situation de personnes qui ne peuvent juridiquement accéder au parc social nourrissent cette pression. L’augmentation des mises à l’abri répond à un besoin immédiat, mais elle ne prouve pas que la logique du « logement d’abord » a remplacé le modèle antérieur (documents 1, 4 et 6, p. 5–8, 20 et 25–28).

La performance est encore limitée par un suivi imparfait. Les systèmes d’information des SIAO ont connu des dysfonctionnements, la connaissance des publics et des coûts évités reste lacunaire, et les acteurs de l’hébergement et du logement coopèrent insuffisamment. La Cour demande de rendre le parc social plus accessible, de renforcer l’accompagnement, la prévention et la mesure des résultats, et de recentrer l’hébergement sur l’urgence. Le plan a donc amélioré l’accès au logement pour une partie des personnes concernées, mais les documents ne permettent pas de conclure qu’il a déjà réduit durablement le sans-abrisme ou l’ensemble de la dépense publique. Atteindre une meilleure performance suppose de changer d’échelle et de suivre les effets au-delà des seules places créées (documents 1, 4 et 6, p. 6, 20–21 et 27–29).

Courte note — Mobiliser davantage le parc de logements existant

Objet : Accroître les logements réellement attribuables aux personnes sans abri ou mal logées.

L’offre nouvelle met plusieurs années à sortir de terre. Pour agir plus vite, je proposerais de mobiliser les logements déjà construits, en tenant compte de leur emplacement, de leur loyer et de leur état. Un logement vacant, trop cher ou inaccessible ne devient pas une solution par le seul fait d’être recensé. La première action serait un inventaire local partagé entre bailleurs sociaux, collectivités, services de l’État et associations : logements durablement vacants, petits logements mobilisables, bâtiments à reconvertir et travaux nécessaires. Cet inventaire devrait distinguer la vacance de courte durée entre deux occupants de la vacance durable.

Dans le parc privé, l’intermédiation locative peut lever la réticence des propriétaires. Une association ou un organisme assure la relation locative, peut garantir le paiement, aider à remettre le logement en état et accompagner l’occupant. Une offre lisible de petites aides aux travaux et de suivi administratif encouragerait les bailleurs qui possèdent un logement vacant à le proposer à un loyer compatible avec les ressources des ménages. Les conventions doivent préciser la durée, l’entretien, la garantie et les conditions de retour du bien au propriétaire. L’objectif est une location durable, pas une simple occupation temporaire suivie d’un retour à l’hébergement.

Dans le parc social, les attributions devraient mieux rejoindre les besoins des personnes hébergées. Les bailleurs et réservataires pourraient fixer des objectifs territoriaux transparents, accélérer l’étude des dossiers avec les SIAO et rapprocher le logement proposé des services de santé, de l’emploi et des transports. Le document de la Cour relève la faible rotation du parc : favoriser une mobilité volontaire des ménages qui souhaitent un logement mieux adapté peut libérer des logements, sans présenter l’expulsion de locataires en place comme une solution automatique. Là où le parc est détendu, une remise en état ciblée et un accompagnement à l’installation pourraient utiliser une vacance réelle ; là où la demande est forte, la coordination des attributions est décisive.

Enfin, chaque attribution doit s’accompagner du soutien nécessaire : accès aux droits, aide budgétaire, santé, prévention des impayés et médiation en cas de difficulté. Un tableau de bord local suivrait les logements effectivement remis en location, le délai entre repérage et entrée du ménage, la stabilité de l’occupation et les retours à l’hébergement. Comparer ces résultats aux moyens engagés permettrait de financer les dispositifs qui transforment réellement le stock existant en logements abordables et tenables dans la durée.